美国从老龄化社会到深度老龄化社会用了约72年，瑞典用了约85年，英国用了约46年，德国用了约40年，日本用了约25年，中国从2001年进入老龄化社会到2021年进入深度老龄化社会只用了21年时间。
3月25日下午，博鳌亚洲论坛2025年年会一场主题为“人口老龄化与养老金改革”的分论坛上，主持人中国金融学会副会长、中国人民银行原行长助理张晓慧开场用这组数据揭示了一个客观趋势——亚洲地区的人口老龄化进程正在加快。
全球人口结构剧变，养老金体系正面临前所未有的压力。如何调整养老金供给结构和资金运营效率能明显改善养老金资金短缺状况，优化养老金分配和管理？如何推进养老金以及社会保障制度改革，以提高社会保障的弹性和韧性？这场分论坛上，来自中国、日本及OECD的权威专家、学者、官员共同探讨了这一世纪性课题。他们是博鳌亚洲论坛副理事长、中方首席代表、中国人民银行原行长周小川，亚洲开发银行前行长、前日本财务省副大臣、国际经济与战略中心理事长中尾武彦，第十四届全国人大财政经济委员会副主任委员郭树清，中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文，经济合作与发展组织（OECD）就业、劳动和社会事务局高级顾问、社会政策部主任莫妮卡·奎赛尔。
老龄化加速冲击全球养老金体系
沙利⽂《2024中国银发经济发展报告》显示，2023年亚洲60岁及以上人口占比达14.2%，标志着亚洲已进入老龄化社会。放眼全球，尽管亚洲国家相比欧美较晚进入老龄化社会，但老龄化进程明显更快。据联合国预测，到2050年，亚太地区60岁及以上的老年人数量将从2023年的6.97亿人增至13亿人。
与老龄化进程加快、程度加深相伴而生的，是全球养老金缺口持续扩大，尤其相比养老金规模靠前的经济体，新兴市场因制度不完善往往面临更高的风险。为了应对人口老龄化和提高养老保险体系可持续发展，亚洲多国陆续推出延迟退休、提高缴费率和推动私人养老金发展等诸多改革措施。其中，日本延迟了退休年龄、降低了养老金增长率以及扩大企业年金和个人年金，并对养老金制度每五年进行一次财政检验，确认给付水平；中国实现基本养老保险全国统筹，建立第三支柱养老金制度，今年1 月开始实施延迟退休政策；韩国政府为避免养老基金枯竭，计划将养老金缴费率由9%上调至13%，养老金替代率由 40%升至42%。
张晓慧提到，各国一系列改革举措对强化社会保障体系具有重要作用，但依然没有解决根本性问题，养老资金短缺、社会保障弹性和韧性不够等问题关乎每一个人，改革日益迫切。
郑秉文以中国举例称，按照联合国预测，中国到2032年将进入更深层次的老龄化社会，即还有7年时间，65岁以上人口占中国总人口的比重将超过20%。这一快速变化带来的诸多影响中，养老金制度受到的冲击将是最大的。2019年以来，中国打出了一系列改善养老问题的政策“组合拳”，目前来看效果很好，养老金收不抵支和枯竭的预测时点分别较前期推迟了18年和9年。
但郑秉文强调，这并不意味着中国的养老金制度改革不迫切，养老压力依然非常大。他提到一组数据：中国现行养老金制度下，参保职工与退休人数比例为2.67：1，到2060年将是1：1。考虑到并非所有参保职工都缴纳养老金，以90%参保职工缴费测算，这一比例到2060年将是1：1.12，即面临倒挂，缴费人口不足将直接冲击现收现付制的可持续性。
郭树清则指出，中国已经建成世界规模最大、富有特色、保障有力、不断完善的养老保险体系，除第一、二、三支柱外，还有老年人医养结合保险作为第四支柱，个人财富终身保障以及家庭资产支持作为第五支柱，特困和低保制度帮扶的近5000万人中也有约40%为老年人。
郭树清提到，中国的第一支柱即基本养老保险由国家、集体（用人单位）和个人共同负担，现收现付制与预筹累积制结合，目前已经取得巨大成就，覆盖近11亿人，但仍然存在发展不平衡、不充分的问题。比如，2024年，居民养老金平均每月约240元，仅相当于农村人均可支配收入的12%、低保标准的40%，远不能覆盖基本生活开支。而职工养老金是居民的约14倍，存在很大的待遇差距。
莫妮卡·奎赛尔以韩国举例称，这个OECD曾经最年轻的国家很快就要成为OECD最老的国家，因为预期寿命增长、生育率低、养老金体系有待进一步成熟等因素，养老金开支会大幅度增长。她还围绕OECD国家提到了不同代际、不同性别、白领及蓝领工人之间（不同健康风险）的养老金缺口等挑战。
中尾武彦表示，日本也必须进行各方面调整来应对老龄化挑战。他提到，日本的养老保险体系是现收现付与积累制结合，但积累制资金池依托于税收支持，日本的债务占GDP比率已经达到260%，赤字在不断增加。另一方面，由于养老金资产回报低于预期，加上人口数量下降速度超出预期，日本的养老金体系面临可持续性问题。
周小川认为，包括中国在内，整个亚洲的养老金制度都面临改革难题，而且东北亚有东北亚的问题，东南亚有东南亚的问题，人口结构存在差异，相关问题与OECD国家所面临的问题有很大区别。
应对冲击：养老金制度重构并非一蹴而就
各国正通过多维度改革缓解老龄化冲击压力。
莫妮卡·奎赛尔在介绍OECD不同国家做法时提到，延迟退休、提高老年人就业率、针对不同群体提供养老金红利成为很多OECD国家的选择。她预测，未来40年，OECD国家的平均退休年龄会增加2年，按照年轻人22岁进入劳动市场直到领取全额养老金，退休年龄最高的丹麦将达到74岁。但她也提到，延迟退休面临多重掣肘，包括工人主观态度、身体条件等，需要配套健康干预措施等。目前，包括丹麦、芬兰、意大利在内的9个OECD国家选择了将延迟退休与预期寿命增加挂钩。
养老金制度改革尤其筹资方式的转变，仍是各项改革中最受关注的方向。以中国为例，早在2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，成为到本世纪中叶，中国积极应对人口老龄化的战略性、综合性、指导性文件。其中，夯实应对人口老龄化的社会财富储备是中国应对人口老龄化五大具体工作任务的首要任务。
郑秉文认为，这一部署意味着中国养老金体系应该从现收现付的筹资方式向预筹式的筹资方式转变，即由负债型制度向资产型制度转变。面对每一个退休人口对应的劳动者越来越少的客观趋势，这是中国养老金制度大的改革思路。他指出，在人口红利逐渐过去的背景下，资产型养老金制度可以通过养老金规模提升、投资收益增加来抵消缴费人口减少的资金缺口。
莫妮卡·奎赛尔在介绍OECD不同国家做法时提到，瑞典、丹麦、芬兰等国家已经对养老金制度进行了一系列改革，即把养老金制度与退休年龄、缴费率等要素参数结合，构建了现收现付制和基金积累制度下不同的老龄化人口的函数。得益于此，这些国家的养老金开支有望下降。
制度改革的力量是神奇的。郑秉文也举例称，面对养老金缴费人口减少，包括美国、加拿大、日本、韩国在内的很多国家都在改革筹资方式。以加拿大、美国等国家为例，尽管这些国家的养老金在今年甚至十几年前就已经收不抵支，但因为养老金资产规模足够大，支付能力仍能维持两年及两年以上。
不过，养老金筹资方式的转变并非一蹴而就。莫妮卡·奎赛尔提到，对于已经按照现收现付制缴费的国家，预筹制的实施还要考虑此前按照现收现付制缴费的群体，很多国家在转型时无法将缴费额定得太高。她认为，由现收现付制转向预筹制需要一个循序渐进的过程。
对中国来说，应该如何立足自身特点完成转变？郑秉文提出三点建议：第一，养老第一支柱现收现付不等于不追求余额，要从DB型现收现付型制度向DB型部分积累制度转变，通过追求余额扩大、增加余额储备，提高投资回报率；第二，做大做强第二支柱、第三支柱，将二者联合起来进行改革，建立“联合自动加入”制度，推动第二、三支柱共同发展，鼓励中小企业通过税优支持员工参与第三支柱，一方面扩大第二支柱覆盖面，另一方面加快提升第三支柱缴存比例和数额，以此应对未来可能的第一支柱替代率下降压力；第三，建立资产型、预筹型养老金制度，包括做大做强全国社保基金，加大国有资产划拨。
在郑秉文看来，中国在26年前就建立了全国社保基金理事会，这是中国的一大优势，但目前变现规模（3万亿元左右）和支付能力（7个月）还太小，还需要做大做强，现在未雨绸缪进一步发展正当其时。
郭树清建议，中国应对人口形势深刻变化、推进养老金制度改革可以从七个方面着手。一是逐步缩小不合理的群体差异、地区差异以及城乡差异；二是持续推进基本养老保险扩面提质增效，具体包括不断提高实质性全国统筹水平、实现应保尽保、激励居民提档缴费、加强政策宣传等；三是增加国有资本划拨比例，有效应对基本养老保险基金的可持续性压力；四是提高结余资金投资回报水平；五是加快发展第三支柱养老保险，比如明确普惠水平税优政策、打通第二支柱和第三支柱税优政策、第一二支柱领取期允许参保人在领取额度内转向购买护理服务或者个人养老金和商业养老金产品的，继续提供对应的税收优惠；六是推进医养结合改革，实施健康优先战略；七是通过深化多方面改革进一步增强第五支柱养老保险。
深刻认识：人口老龄化是系统性挑战
对于应对老龄化、制度改革面临的阻力和压力，周小川对现场讨论中提到的一些方向表示了赞同。他说，除了总量资金不平衡所产生的压力，还有一些外围因素也对养老金可持续性会产生不可忽视的影响，施压养老金制度进行大的改革或不断进行参数调整，这考验着养老金制度设计之初的预见性，但这并非易事。
周小川认为，养老金制度的稳定性与可预期性对于居民个人做好养老计划非常重要。但考虑到中国从传统计划经济体制转到社会主义市场经济体制的巨大变动，社保制度初始设计就做得非常“漂亮”、非常优化几乎不可能，世界上很多国家也没有做好。他表示，包括部分大型重要国家在内，目前世界上不少国家的养老金制度都面临可持续性问题，但有危机感也意味着未来会更加注重改革。
关于影响养老金可持续性的外围因素，周小川提到了三个方面：
第一个方面是企业竞争力，周小川表示，养老金制度与企业竞争力密切相关。2017—2018年中国经济增速下滑，加上当时美国特朗普政府推行对企业减税来增强企业竞争力，导致不少企业家呼吁下调企业养老金缴纳比例，最终2019年该比例从20%降至16%。“我们在研究养老金改革时要注意到这一点，需要关注企业的声音和企业竞争力方面的压力，特别是在国际竞争加剧、国内经济下行的时候，这个压力就会变得更大。”周小川说。
第二个方面是对劳动者的激励。周小川称，可支配收入太少容易影响个人积极性，尤其是在灵活就业逐渐扩大的背景下，需从劳动者角度思考养老金制度对个人的影响。比如，企业按第一支柱缴纳养老金，但费用没有全部纳入个人账户，企业会认为这是笔额外费用，劳动者也不觉得是自己收入。“现在这一代年轻人需要对未来养老做出预期和计划，这也是未来养老金改革的一个重要的因素。”周小川说。
第三，养老金改革还与央地财政关系相关。周小川称，中国养老金核算在省级，通过基本养老金全国统筹政策，主要通过“抽肥补瘦”来进行平衡，容易引发央地之间的博弈，会对央地间财政纪律、对于省一级财政自我平衡的财政纪律造成很大的冲击。要通过改革进一步清晰，要么可以全部中央统筹，要么省级是基本核算单位，但必须建立明确的自我约束机制。从外围说，可能有些人没注意到，其实养老金改革跟目前所面临的中央地方财政关系、与其作为中国经济健康化的重要内容有着内在的联系。
周小川强调，人口老龄化和养老金改革是一个很大、很复杂、涉及方方面面的系统性工程，不是单纯有资金缺口，找几个地方增加资金填补那么简单，而是跟整个经济社会的发展稳定都关系重大。
来源：博鳌亚洲论坛